Сопровождаемое проживание людей с ограниченным
возможностями в России
#

Проект софинансируется ЕС

#
Цветовая схема###
Размер шрифта А А А

Правовые аспекты волонтёрской деятельности в ПНИ

«Особое детство», 03.11.2015

Чем можно обосновать право волонтёра проходить на территорию ПНИ? Должен ли волонтёр быть представителем НКО или какого-то другого юридического лица?

Комментирует юрист СПб БОО «Перспективы» Анна Удьярова:

Важно понимать, что психоневрологические интернаты (ПНИ) юридически не являются "закрытыми" учреждениями, но на практике администрация и сотрудники интернатов, руководствуясь устаревшими нормами советских приказов, а также ссылаясь на ответственность за безопасность граждан, находящихся в ПНИ, устанавливают различные ограничения, в том числе, запрет на доступ на территорию ПНИ "посторонних". Во многих ПНИ установлен пропускной режим, то есть есть проходная, охрана, может требоваться получение пропуска. Деятельность охранников в этом случае регулируется Законом РФ от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», определяющим, в том числе, понятие "пропускной режим". Подробнее об этом можно прочитать здесь. В любом случае, при установлении пропускного режима полная информация об условиях пропуска посетителей должна быть доступна всем посетителям и сама система пропусков не должна приводить к полному запрету прохода посетителей на территорию ПНИ.

Но для того, чтобы можно было успешно добиваться возможности посещения ПНИ, необходимо понимать, на каких правовых основаниях волонтёр может посещать ПНИ. Сейчас пока не принят отдельный закон о волонтёрской деятельности (есть законопроект, который в настоящее время рассматривается в Государственной Думе). Пока волонтёрская (в существующей терминологии "добровольческая") деятельность регулируется Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Этот ФЗ предусматривает возможность осуществлять благотворительную деятельность как индивидуально, так и объединяясь в благотворительные организации. Помощь людям, проживающим в интернатах, относится к благотворительной деятельности по целям этого ФЗ, поэтому к тем волонтёрам, которые её осуществляют, применимы нормы и гарантии этого закона. Так, в ст. 4 закреплено, что: "1. Граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора её целей. 2. Граждане и юридические лица вправе свободно осуществлять благотворительную деятельность индивидуально или объединившись, с образованием или без образования благотворительной организации".

Таким образом, ссылки администрации ПНИ на то, что для осуществления деятельности на территории интерната необходима благотворительная организация, не имеют законного основания. Хотя на практике существует такой механизм, как заключение администрацией ПНИ с благотворительной организацией договора о сотрудничестве, который предусматривает взаимные права и обязанности, закрепляя, в том числе, право волонтёров организации осуществлять свою деятельность на территории ПНИ, но наличие такого договора и вообще организации не является обязательным условием осуществления благотворительной деятельности.

В этом же ФЗ предусмотрены государственные гарантии поддержки благотворительной деятельности, но они во многом имеют общий характер и не содержат конкретных мер. Тем не менее, можно ссылаться на этот ФЗ при обосновании своего права осуществлять благотворительную деятельность на территории ПНИ, хотя на практике этот путь часто оказывается очень сложным: администрация ПНИ под разными предлогами пытается не допустить тех волонтёров, которые им "не нравятся" (как правило, это те, кто помимо непосредственной социальной помощи пытается также повлиять на реализацию и защиту прав "подопечного").

Может ли волонтёр посещать ПНИ в целях контроля соблюдения прав проживающих в ПНИ граждан или хотя бы своего "подопечного"?

Действующее законодательство об общественном контроле не предусматривает возможность каждого гражданина или общественной организации самостоятельно осуществлять контроль в государственных учреждениях. Это возможно сделать, только став членом специальных общественных комиссий, общественных советов. Подробнее о субъектах общественного контроля и о порядке проведения мероприятий общественного контроля можно узнать из Федерального закона от 21 июля 2014 года №212 "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". В отношении ПНИ и других интернатов о региональных возможностях участия в мероприятиях общественного контроля можно, как правило, узнать на сайте регионального органа власти в сфере социальной политики (например, в Москве есть Общественный Совет при Департаменте труда и социальной защиты населения города Москвы, который по федеральному закону будет являться субъектом общественного контроля).

Таким образом, несмотря на то, что закреплено право граждан и организаций на осуществление общественного контроля, на практике процедура его проведения значительно формализована и не предусматривает возможность посещения ПНИ отдельными гражданами в целях проведения общественного контроля, – только в составе специальных субъектов, таких, как общественные советы, общественные комиссии.

Отдельным субъектом общественного контроля является ОНК – общественная наблюдательная комиссия. Но в настоящее время действуют только ОНК для мест принудительного содержания (по Федеральному закону от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания"). Члены ОНК из разных регионов сообщали, что в тюрьмы и СИЗО представителям общественности часто попасть легче, чем в ПНИ. Это объясняется тем, что действующие ОНК предназначены для контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания, а ПНИ по своему статусу такими местами не являются, все граждане формально находятся в ПНИ добровольно и по договору. При этом общественные советы при органах государственной власти и создаваемые ими комиссии, которые могли бы заниматься осуществлением общественного контроля в ПНИ, во многих случаях не ведут активной деятельности и на деле часто не являются независимым органом контроля.

Таким образом, посещать ПНИ в целях общественного контроля отдельные волонтёры сами по себе не могут, но можно обращаться в те структуры, которые такими правами наделены – конечно, при этом нужно быть готовыми к отказам и нежеланию этих структур что-либо предпринимать.

Кроме того, в каждом государственном учреждении социального обслуживания должен создаваться попечительский совет (ст. 23 Федерального закона "Об основах социального обслуживания граждан в РФ"). Можно пытаться также обращаться в этот орган (но нужно учитывать, что не везде попечительские советы являются реально действующими и эффективными).

В настоящее время самым эффективным обоснованием права посещать ПНИ является, на мой взгляд, законодательство о социальном обслуживании. Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан в РФ" однозначно определяет право получателей социальных услуг (проживающих в ПНИ) и обязанность учреждения обеспечить возможность посещения любыми лицами, которых получатель социальных услуг пожелает видеть (статьи, соответственно, 9 и 12 ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в РФ"). Причём специально указано, что должна быть обеспечена возможность посещения в дневное и вечернее время. Это означает незаконность установления интернатом определённого времени посещения (например, по четвергам с 11 до 13). Не соответствуют обязанности обеспечить "свободное посещение" и установление отдельных "дней посещения", хотя такая практика во многих интернатах существует. Но с отказами в посещении на этом основании можно и нужно бороться: может быть достаточно даже письменного обращения на имя директора со ссылками на приведённый ФЗ, а если это не помогло – обращение в региональный орган в сфере социального обслуживания.

Конечно, в случае такого обоснования нужно, чтобы человек, которого волонтёр посещает в ПНИ, знал о том, что у него будет посетитель, и мог выразить своё желание этого посетителя принять. Если возможно, лучше сразу договориться о том, что в случае возникновения проблем с допуском в ПНИ, сам проживающий в интернате человек обратится к директору ПНИ с письменным заявлением-просьбой допустить к нему посетителя. Поскольку право здесь существует именно у получателя социальных услуг, а право волонтёра посещать ПНИ – производное от него.

В обязанность интерната обеспечить свободное посещение входит также создание соответствующих условий: выделение специального помещения для приёма посетителей (например, в действующих в отношении интернатов СанПиН 2.1.2.2564-09 предусмотрено наличие гостиных в интернатах коридорного типа, которые могут использоваться и для приёма посетителей вне жилых комнат), либо посещение в жилом помещении, с согласия всех соседей. При этом запрет на посещение в жилой комнате может быть основан только на несогласии соседей, поскольку пользование жилым помещением не должно нарушать права соседей.

При обосновании права на посещения через права получателя социальных услуг на приём посетителей, конечно, также возможны различные трудности: например, человек в ПНИ может остаться без телефона и будет сложно договориться о посещении, может попасть на "закрытое" отделение (которых также формально "не существует", но которые есть в каждом ПНИ и часто используются как мера наказания), сотрудники интерната могут утверждать, что человек не желает никого видеть, возможна госпитализация в психиатрическую больницу. В этих и других проблемных случаях можно начать с письменного обращения к директору интерната, если не помогло – то к субъектам общественного контроля (если они есть и реально действуют), в региональный орган власти в сфере социальной политики, который, как правило, является и учредителем всех интернатов региона. Если в регионе есть реально действующие НКО в этой сфере, то можно обратиться за поддержкой и к ним. А если все это не дало положительных результатов – обращаться к региональному уполномоченному по правам человека, в прокуратуру и в суд.

Таким образом, возможностей много, и каждый волонтёр сам решает, как ему лучше действовать, чтобы защитить права своего подопечного в ПНИ с минимальными рисками, помня, однако, что правовая основа для этого есть.

Всё вышеизложенное касается в равной степени как дееспособных, так и недееспособных граждан. Интернат, исполняя функции опекуна, не может ограничивать право подопечного на выбор круга общения и приём посетителей. Сложность здесь может возникать в случаях, когда подопечный не способен ясно выразить свою волю, когда для понимания желания подопечного необходимо длительное общение с ним, выявление его предпочтений, – в этом случае также можно обосновывать право на посещение, ссылаясь, например, на длительное общение с этим человеком в детском доме до перевода в ПНИ, на мнение родственников (если они есть и если они за то, чтобы волонтёр посещал их родственника в ПНИ).

#####